رأی شماره732 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع ابطال بخشنامه شماره 103526-22/5/1391 معاون حقوقی رئیس جمهور

 تاریخ: 30 دی 1392

---

کلاسه پرونده: 91/950-1016

---

شماره دادنامه: 732-731

---

موضوع رأی: ابطال بخشنامه شماره 103526-22/5/1391 معاون حقوقی رئیس جمهور

---

شاکی: 1- قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور 2- معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور

---

بسم الله الرحمن الرحیم

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: 1- قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان مذکور، به موجب شکایت نامه شماره 132213-12/7/1391 ابطال بخشنامه شماره 103526- 22/5/1391 معاون حقوقی رئیس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" احتراماً، دستور رئیس جمهور درباره نحوه پاسخگویی وزارتخانه ها، سازمانها و مؤسسات دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی به مراجع نظارتی که طی بخشنامه شماره 103526-23/5/1391 معاون حقوقی رئیس جمهور به دستگاهها ابلاغ شده است با قوانین تطبیق داده شد که نتیجه آن در اجرای تبصره (2) بند (د) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور برای رسیدگی فوق العاده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام می شود.
متن بخشنامه مذکور چنین است:
« بنا به دستور رئیس جمهور نظر بهتعدد مراجع نظارتی و ضرورت حمایت و پشتیبانی حقوقی و هماهنگی لازم در پاسخگویی به مراجع مذکور مقتضی است کلیه جوابیه ها و اسناد و مدارکی که به منظور پاسخ به استعلامات آن مراجع تحویل می گردد با اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری تنظیم و ارسال گردد تا زمینه حمایت از بخشهای مختلف دولت و تامین حق دفاع و هماهنگی بین بخشی و پاسخگویی به موقع و تناسب به مراجع نظارتی به عمل آید».
با عنایت به بخشنامه مذکور، ملاحظه می شود:
1- تکلیف وزارتخانه ها و سازمانها و مؤسسات دولتی در تنظیم و ارسال جوابیه ها و اسناد و مدارک مورد درخواست مرجع نظارتی، مقیّد است به شرط اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری.
2- شرط مذکور علاوه بر وزارتخانه ها، سازمانها و موسسات دولتی، به نهادهای غیر دولتی هم تسری داده شده است.
در مورد اول گذشته از آن که اجرای مفاد بخشنامه عملاً با فوریت انجام وظایف قانونی دستگاههای مورد بحث منافات داشته و نقض غرض خواهد شد باید توجه داشت که تکلیف مذکور با ظاهر و نص برخی از مواد قانونی از جمله ماده (39) قانون دیوان محاسبات، ماده (8) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ماده (2) قانون نحوه اجرای اصل 90 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مغایر می باشد، زیرا در مقررات قانونی موصوف تاکید مقنن بر تسریع در اقدام بوده و از قید و شرطی که مخل سرعت عمل باشد نام برده نشده است.
به ویژه مطابق تبصره 1 ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور تخلف از تکلیف مندرج در این ماده جرم محسوب و دارای قابلیت تعقیب کیفری است.
در مورد دوم نیز ذکر این نکته ضروری است که با توجه به استقلال نسبی نهادهای عمومی غیر دولتی در انجام تکالیف قانونی معینه و عدم ارتباط طولی آنها با معاونت حقوقی ریاست جمهوری، مشخص نیست الزام آنها به جلب موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری برای پاسخگویی به مراجع نظارتی مبتنی بر موازین قانونی نیست.
در هـر صورت بخشنامه فوق الاشعار مـوجب کندی یـا توقف تکالیف دستگاههای یـاد شده در مقابـل دستگاههای نظارتی بوده و مغایر با قانون می باشد.
موجب امتنان است موضوع با توجه به اهمیت آن واختلالی که در روند کاری دستگاههای نظارتی به ویژه سازمان بازرسی کل کشور ایجاد می کند به طور فوق العاده در هیأت عمومی رسیدگی و از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید."
2- معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب لایحه شماره 730/20000-1/8/1391 ابطال بخشنامه شماره 103526-22/5/1391 معاون حقوقی رئیس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" احتراماً، در خصوص بخشنامه شماره 103526-22/5/1391 معاونت حقوقی رئیس جمهور به استحضار می رساند:
1- مطابق ماده (42) قانون دیوان محاسبات کشور « دیوان محاسبات کشور برای انجام وظایف خود می تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق وتفحص نماید و در تمامی موارد مستقیماً مکاتبه برقرار نماید و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه گانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می نمایند مکلف به پاسخگویی مستقیم می باشند حتی در مواردی که از قانون محاسبات عمومی مستثنی شده باشند.»
2- به موجب ماده (39) قانون دیوان محاسبات کشور « دستگاهها مکلفند حسابهای درآمد و هزینه، صورتهای مالی، اسناد و مدارک مربوط را به نحوی که دیوان محاسبات کشور تعیین می نماید بهدیوان مزبور تحویل نمایند. حسابرسی و رسیدگی آنها به تشخیص دیوان محاسبات کشور در ادارات دیوان یا محل خود آن دستگاهها انجام می گیرد...»
3- به دلالت ماده (8) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور « کلیه مسؤولان ذی ربط در وزارتخانه ها و ادارات وسازمانها و موسسات و واحدهای مشمول این قانون مکلفند اسناد و اطلاعات و مدارک مورد لزوم در تحقیقات را بدون هر گونه فوت وقت در اختیار بازرس یا بازرسان اعزامی قرا رداده و همکاری لازم را مبذول دارند.
تبصره- تخلف از تکلیف مندرج در این ماده موجب حبس از سه ماه و یک روز تا شش ماه یا انفصال موقت از خدمات دولتی و عمومی از سه ماه تا یک سال خواهد بود...»
4- وفق حکم مقرر در ماده (2) قانون نحوه اجرای اصل 90 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران « علاوه بر اختیارات مصرحه در ماده واحده مصوب 1/11/1359 و تبصره الحاقی آن مصوب 5/2/1364 این کمیسیون می تواند جهت کسب اطلاعات کافی از مسؤولین مذکور در آن ماده دعوت یا مستقیماً با آنها مکاتبه نمایند و آنها مکلف به اجابت هستند و در صورت تخلف و ثبوت جرم عدم پاسخگویی توسط کمیسیون اعلام آن،دادگاه صالح موظف است خارج از نوبت رسیدگی و در صورت ثبوت جرم مقدار کیفر مذکور در تبصره ماده واحده را مشخص و نتیجه را به کمیسیون اعلام نماید و در این پرونده دادگاه رسیدگی کننده به جرم عدم پاسخگویی حق رسیدگی به اصل شکایتی را که در کمیسیون مطرح است ندارد...»
مع الوصف حکم بخشنامه صدرالاشاره متضمن تکلیف وزارتخانه ها و سازمانها و موسسات دولتی به تنظیم و ارسال جوابیه ها و اسناد و مدارک مورد درخواست مراجع نظارتی، به شرط اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری، سبب توقف انجام تکالیف دستگاههای اجرایی در مقابل دستگاههای نظارتی و موجب تاخیر وتعلل در پاسخگویی گردیده ومالاً مغایر با قوانین معروضه ارزیابی می گردد.
شایان ذکر است که رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون سازمان بازرسی کل کشور نیز طی نامه شماره 132213- 12/7/1391 تقاضای ابطال بخشنامه صدرالاشاره را نموده اند.
بنا به مراتب در اجرای مواد (19) و (20) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال بخشنامه مذکور از زمان تصویب مورد استدعاست."
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
" بخشنامه به کلیه وزارتخانه ها، سازمانها و مؤسسات دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی
بنا به دستور رئیس جمهور، نظر به تعدد مراجع نظارتی و ضرورت حمایت و پشتیبانی حقوقی و هماهنگی لازم در پاسخگویی به مراجع مذکور مقتضی است کلیه جوابیه ها و اسناد و مدارکی که به منظور پاسخ به استعلامات آن مراجع تحویل می گردد با اطلاع و هماهنگی و موافقت معاونت حقوقی ریاست جمهوری تنظیم و ارسال گردد تا زمینه حمایت از بخشهای مختلف دولت و تامین حق دفاع و هماهنگی بین بخشی و پاسخگویی به موقع و متناسب به مراجع نظارتی به عمل آید. "
در پاسخ به شکایات مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 143078/17514- 25/11/1391 توضیح داده است که:
" سلام علیکم:
با احترام، عطف به نامه کلاسه پرونده 91/950- 18/7/1391 در خصوص دادخواست سازمان بازرسی کل کشور راجع به بخشنامه شماره 103516- 23/5/1391 معاون حقوقی رئیس جمهور مراتب ذیل را به استحضار می رساند:
1- سازمان بازرسی کل کشور از دو جهت بخشنامه را مورد اشکال قرار داده است. اول این که در مورد وزارتخانه ها و موسسات و نهادهای دولتی، بخشنامه با فوریت انجام وظایف قانونی دستگاههای مزبور منافات داشته و در مقررات قانونی ( ماده 39 قانون دیوان محاسبات و ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و ماده 2 قانون اجرای اصل 90 قانون اساسی) تاکید مقنن بر تسریع اقدام بوده و از قید و شرطی که مخل سرعت باشد نام برده نشده است.
نکته دوم در نامه سازمان، تسری بخشنامه به نهادهای عمومی غیر دولتی است که با توجه به استقلال نهادهای مزبور، الزام آنها را به جلب موافقت معاونت حقوقی برای پاسخگویی به مراجع نظارتی را مغایر قوانین اعلام نموده است.
2- در پاسخ نکته اول: همان گونه که در قسمت اخیر بخشنامه تکمیلی شماره 201399/17701- 13/7/1391 معاونت حقوقی به کلیه دستگاههای اجرایی تاکید شده است:
« قسمت اخیر بخشنامه، ضرورت دارد پاسخ مورد انتظار مراجع نظارتی از دستگاههای اجرایی ضمن هماهنگی با این معاونت، مطابق قوانین و در مواعد مصرحه در قانون توسط دستگاه اجرایی ارائه گردد.»
مضافاً این که مراتب در جلسه 8/8/1391 شورای هماهنگی امور حقوقی دستگاههای اجرایی نیز مورد تاکید معاونت رئیس جمهور قرار گرفته است.
بنابراین اساساً بخشنامه یاد شده موجب تاخیر در اجرای مواعد قانونی برای پاسخگویی به مراجع نظارتی نمی باشد. به علاوه بخشنامه ارسالی صراحتاً ناظر به « هماهنگی بین بخشی در پاسخگویی به موقع و متناسب به مراجع نظارتی» بوده است و در هیچ یک از قوانین یاد شده هماهنگی برای پاسخگویی قبل از اتمام مواعد قانونی منع نشده است بلکه مطابق اصل (134) قانون اساسی ایجاد هماهنگی بین وزارتخانه ها از مسؤولیتهای رئیس جمهور است که طبق اصل (124) این مسؤولیت را در بخش حقوقی طی حکم شماره 176336- 5/9/1388 به این معاونت محول نموده است.
در پاسخ نکته دوم راجع به نهادهای عمومی غیر دولتی نیز قابل ذکر است که در بند «ج» ماده (2) اصلاحی قانون تشکیل بازرسی کل کشور مصوب 1387 تصریح شده است: « گزارش سازمان در خصوص موسسات غیر دولتی کمک بگیر از دولت به وزیر مربوط» داده می شود.
بنابراین با توجه به مسؤولیت وزراء در مورد مؤسسات یاد شده ایجاد هماهنگی بین بخشی با وزارتخانه های مسؤول نیز بلااشکال است به خصوص که گزارشهای سازمان بازرسی کل کشور مطابق قانون باید به وزیر مربوط منعکس شود تا نسبت به موضوع اقدام لازم به عمل آورد.
با توجه به مراتب فوق رد شکایت را خواستار است."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده 8 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، کلیه مسؤولان ذی ربط در وزارتخانه ها و ادارات و سازمانها و مؤسسات و واحدهای مشمول قانون مکلف شده اند اسناد و اطلاعات و مدارک مورد لزوم در تحقیقات را بدون هرگونه فوت وقت در اختیار بازرس یا بازرسان اعزامی قرار داده و همکاری لازم را مبذول دارند و همچنین به موجب ماده 42 قانون دیوان محاسبات کشور مصوب سال 1361، مقرر شده است که «دیوان محاسبات کشور برای انجام وظایف خود می تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص نماید و در تمامی موارد مستقیماً مکاتبه برقرار نماید و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه گانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می نمایند، مکلف به پاسخگویی می باشند حتی در مواردی که از قانون دیوان محاسبات عمومی مستثنی شده باشند.»
مقنن در قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم کمیسیون اصل 90 با دستگاههای دولتی جهت رسیدگی به شکایات مردم مصوب سال 1385، نیز مقرر کرده است، کمیسیون اصل 90 می تواند با قوای سه گانه ایران و تمام وزارتخانه ها و ادارات، سازمانهای وابسته به آنها و بنیادها و نهادهای انقلابی و مؤسساتی که به نحوی از انحاء به یکی از قوای فوق مربوط هستند، مستقیماً مکاتبه یا مراجعه کنند و برای رسیدگی به شکایات کتبی که از طرف مسؤولان مربوط بدون جواب مانده یا جواب قانع کننده ندارد و برای رفع مشکلات توضیح بخواهد آنها باید در اسرع وقت جواب کافی بدهند. نظر به این که در بخشنامه شماره 103526- 23/5/1391 معاون حقوقـی رئیس جمهور، پاسخگویی وزارتخانـه ها، سازمانها و مـؤسسات دولتی و نهادهای عمـومی غیر دولتی بـه مـراجع نظارتی بـهمـوافقت معـاون حقوقـی رئیس جمهور مـوکول شده است و ایـن امـر مغایر احکام فوق الذکر در پاسخگویی مستقیم همه مسؤولان به مراجع نظارتی مصرح در قوانین است، بنابراین بخشنامه مذکور مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود./

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
محمدجعفر منتظری